Становище: Европейските директиви изискват да гарантираме пълни права на защита на заподозрените лица

|

Становище на БХК относно транспонирането на Директива 2013/48/ЕС, изпратено до членовете на Комисията по правни въпроси към Народното събрание на 26.10.2018 г.

Уважаеми госпожи и господа народни представители,

С настоящето писмо бихме искали да изразим становище по внесения на 08.10.2018 г. от Министерство на правосъдието Законопроект за изменение и допълнение на Наказателния кодекс (ЗИДНК) в частта, в която се твърди транспониране на Директива 2013/48/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и на осъществяване на връзка с трети лица и консулски органи през периода на задържане.

Законопроектът е внесен от Министерски съвет в Народното събрание пет години след приемане на Директива 2013/48/ЕС, две години след изтичане на крайния срок за нейното транспониране и десет месеца след като Европейската комисия стартира формална наказателна процедура срещу България. Забавянето е изцяло по вина на българската държава и по-специално на отговорната за транспонирането институция. Въпреки удължения срок за подготовка, законопроектът страда от редица тежки недостатъци, които го правят изначално негоден за постигне на декларираните в него задачи – въвеждане в националното законодателство на разпоредбите на Директива 2013/48/ЕС и укрепване на правата на заподозрените и обвиняемите в наказателното производство. Нещо повече, в категоричен разрез с целите и духа на европейското законодателство, някои от нововъведенията са насочени директно към ограничаване на вече утвърдени у нас процесуални гаранции за защита в наказателното производство. Бихме искали да обърнем Вашето внимание също така и на обстоятелството, че скоро, през май 2019 г., ще изтече срокът за транспониране и на Директива (ЕС) 2016/1919 на Европейския парламент и на Съвета относно правната помощ за заподозрени и обвиняеми в рамките на наказателното производство и за искани за предаване лица в рамките на производството по европейска заповед за арест. Би било уместно двете директиви да се транспонират едновременно, за да може поне отчасти да се спести неудобството от прекомерното забавяне на транспонирането на Директива 2013/48/ЕС.

Тук накратко и без претенции за изчерпателност ще изложим някои от най-съществените дефицити на законопроекта.

I. Авторите на ЗИДНК застъпват позицията, че след като в българското законодателство не съществува фигурата на заподозряното лице, то Директива 2013/48/ЕС следва да бъде транспонирана единствено по отношение на конституирания като обвиняем в наказателното производство по реда на Наказателно-процесуалния кодекс (НПК). Така, от персоналния обхват на ЗИДНК са изключени лицата, които се задържат на основание чл. 72, ал. 1, т.1 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и/или разпитват от правоохранителните органи по подозрение за извършено престъпление, поради административния характер на тази дейност по смисъла на националното законодателство.

Този позиция е неправилна. Както и останалите директиви от Пътната карта за укрепване на процесуалните права на заподозрените лица или на обвиняемите в рамките на наказателното производство, Директива 2013/48/ЕС се прилага спрямо лица, които са обект на „наказателно обвинение“. Терминът „наказателно обвинение“ следва да се възприема в автономния смисъл, придаден му в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по Член 5 и Член 6 на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧ), а не съобразно дефиницията в националните законодателства. Съгласно установената практика на ЕСПЧ „„наказателно обвинение" съществува от момента, в който лицето е официално уведомено от компетентния орган за твърдението, че е извършило престъпление, или от момента, в който положението му е било съществено засегнато от действията, предприети от органите срещу него по подозрение за извършено престъпление. Така например, лице, арестувано по подозрение, че е извършило престъпление […]заподозрян, разпитван за съпричастността му в действия, съставляващи престъпление и лице, което е формално привлечено като обвиняемо […], може да бъде считано за "обвинен в престъпление"“.[1]

По дела срещу България ЕСПЧ многократно е констатирал, че „наказателно обвинение“ е налице от момента на полицейския арест по чл. 72, ал. 1, т. 1 от ЗМВР, както и от момента на разпита на заподозряно лице от полицейските органи, независимо от наличието на формално привличане към наказателна отговорност. Така по делата Янков и други с/у България[2], Янков и Манчев с/у България[3], Стефанов и Юруков с/у България[4], Димитров и Хамънов с/у България[5] ЕСПЧ намира, че жалбоподателите са били обект на „наказателно обвинение“ от момента, в който са били разпитани в полицията и са дали показания, че са участвали в извършването на престъпление, като отхвърля аргументите на правителството, че този момент е настъпвал едва години по-късно, при официалното повдигане на обвинението. По сходен начин по делото Йовчев с/у България Съдът определя за начален момент на наказателното производство срещу жалбоподателя деня, в който той е бил арестуван, а не деня, в който му е повдигнато обвинение[6], а по делото Калпачка с/у България – момента, в който жалбоподателката е била разпитана в рамките на предварителната проверка срещу нея, месец преди формално да бъде привлечена като обвиняема[7]. В скорошното решение по делото Димитър Митев с/у България Съдът посочва, че Член 6 от Конвенцията, разглеждан в наказателноправния му аспект, става приложим от момента на провеждане на неофициален разпит на жалбоподателя от оперативни полицейски служители веднага след задържането във връзка с извършено убийство[8].

В тази връзка, предписанията на Директива 2013/48/ЕС следва да бъдат въведени по отношение на всички лица, по отношение на които съществува „наказателно обвинение“ по смисъла Член 6 от ЕКЗПЧ,  което включва лицата, които се задържат и разпитват по реда на ЗМВР,  Закона за митниците, Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“, Закона за военната полиция, Закона за предотвратяване на тероризма.

II. В съответствие с неправилния подход, възприет от вносителите, от обхвата на ЗИДНК са изключени производствата по Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство (УБДХ) и Закона за опазване на обществения ред при провеждане на спортни мероприятия (ЗООРПСМ). Нарушителите по тези нормативни актове могат да бъдат задържани в местата за задържане към МВР за срок от 24 часа и спрямо тях може да бъде налагано наказание задържане за срок до 15 денонощия по УБДХ[9] и 25 денонощия по ЗООРПСМ[10]. По делото Камбуров с/у България ЕСПЧ намира, че с оглед тежестта на предвидената по УБДХ санкция и независимо от националната квалификация на производството като административно, жалбоподателят, осъден за хулиганство, е бил обект на „наказателно обвинение“[11]. По аналогичен начин, с решение № 3 от 4.05.2011 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. № 19/2010 г.  Конституционният съд приема, че деянието дребно хулиганство по характера си е нарушение на обществения ред, поради което представлява „наказателно обвинение” по смисъла на Конвенцията. Производството по ЗООРПСМ е идентично с това по УБДХ. 

С оглед на това, минималните правила на Директива 2013/48/ЕС задължително следва да се въведат и по отношение на лицата, които имат качеството заподозрени или обвиняеми в административнонаказателните производства по УБДХ и ЗООРПСМ – от момента на уведомяване на лицата, че са заподозрени или обвиняеми, до окончателното приключване на производствата.

III. Български хелзинкски комитет (БХК) категорично се противопоставя на опита за въвеждане на възможност за временна дерогация на правото на задържаните обвиняеми лица да бъдат уведомени без необосновано забавяне трето лице за задържането им. Невярно е твърдението на авторите на законопроекта, че с въвеждането на дерогацията се изпълнява „изискването“ на Член 5, пар. 3 и Член 8 от Директива 2013/48/ЕС. Обединяващ принцип на всички директиви от Пътната карта е, че те установяват минимални стандарти, като държавите членки могат да разширят правата, за да осигурят по-висока степен на защита (Съображение 54). Разпоредбата на Член 14 от Директива 2013/48/ЕС, наименуван „Запазване на нивото на защита“, е недвусмислена в това отношение:

Нищо в настоящата директива не се тълкува като ограничение или дерогация от което и да е от правата и процесуалните гаранции, предоставени съгласно Хартата, ЕКПЧ и други разпоредби на международното право в тази област или правото на държава членка, която осигурява по-високо ниво на защита.

Освен че противоречи на целите на директивата – укрепване на процесуалните права на заподозрени лица и обвиняеми в рамките на наказателното производство, допускането на временна дерогация на правото за уведомяване на трето лице за задържането е отстъпление от достиженията в българското наказателнопроцесуално законодателство. То не е обосновано от възникнала в практиката необходимост, нито намира подкрепа в националната доктрина. То не е в отговор на никаква належаща обществена потребност, произтичаща от проблеми с прилагане на действащото законодателство. Наред с това, съществен пропуск на законопроекта в тази му част е липсата на регламентация на теста за пропорционалност който, съгласно Член 8, пара. 1 от Директива 2013/48/ЕС, следва да се прилага от съответния орган при вземане на решения за дерогация.

IV. Вместо върху укрепване правото на защита задържаните по реда на ЗМВР и Закона за митниците, законопроектът се фокусира изцяло върху възможността за отказ от защитник, като въвежда изрично задължение за органите по задържането да разясняват „правото на отказ от защитник“. Същевременно, не са въведени нужните гаранции за осигуряване на доброволност и недвусмисленост на отказа, каквито са императивните изисквания на Член 9 от Директива 2013/48/ЕС. За сравнение, адвокатската защита за обвиняемите по НПК, които са задържани, е абсолютно задължителна, без възможност за отказ от такава.

Периодичните наблюдения на Комитета на Съвета на Европа за предотвратяване на изтезанията, Комитета на ООН против изтезанията и БХК върху достъпа до адвокат по време на полицейското задържане констатират повсеместна практика на отказ от адвокат от задържаните, която често изглежда да е резултат от неправомерен натиск или манипулация от страна на органите по задържане. Според информация от МВР и Националното бюро за правна помощ, през 2016 г. по данни за извършено престъпление са били задържани 48 588 лица, като само 25 от тях са се възползвали от достъп до безплатна правна помощ по време на задържането. Тази статистика е в драстичен разрез с данните от другите държави членки и сама по себе си разкрива сериозен проблем с транспонирането на директивите от Пътната карта. В тази връзка, поставянето на акцент върху отказа от адвокат за сметка на засилване на гаранциите за ефективен достъп до такъв изглежда напълно неудачно.

Обръщаме се към Вас с молба да обърнете сериозно внимание на нашите аргументи, които са резултат от дългогодишни проучвания на законодателството и практиката в България и в други държави членки в рамките на няколко партньорски проекта, финансирани от Европейската комисия. Призоваваме Ви да задължите вносителя на законопроекта да положи необходимите усилия за транспонирането на Директива 2013/48/ЕС, както и на другите директиви от Пътната карта в нашето законодателство.

26.10.2018 г.

Красимир Кънев,
Председател на БХК



[1] ЕСПЧ, Симеонови с/у България, № 21980/04, Решение на Голямата камара от 12 май 2017 г., § 110–111.

[2] ЕСПЧ, Янков и други с/у България, № 4570/05, Решение от 23 септември 2010 г., § 23.

[3] ЕСПЧ, Янков и Манчев с/у България, № 27207/04 и 15614/05, Решение от 22 октомври 2009 г., § 18.

[4] ЕСПЧ, Стефанов и Юруков, № 25382/04, Решение от 1 април 2010 г., § 14.

[5] ЕСПЧ, Димитров и Хамънов, № 48059/06 и 2708/09, Решение от 11 май 2011 г., §§ 74, 79.

[6] ЕСПЧ, Йовчев с/у България, № 41211/98, Решение от 2 февруари 2006 г., § 103.

[7] ЕСПЧ, Калпачка с/у България, № 49163/99, Решение от 2 ноември 2006 г., § 64.

[8] ЕСПЧ, Димитър Митев с/у България, № 34799/09, Решение от 8 март 2018 г. § 57.

[9] Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното хулиганство (УБДХ), чл. 1, ал. 1.

[10] Закон за опазване на обществения ред при провеждане на спортни мероприятия, чл. 22, ал. 2.

[11] ЕСПЧ, Камбуров с/у България, № 31001/2002, Решение от 23 април 2009 г., § 23.