Публикуваме пълния текст на Становище на БХК по Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, открит за обществено обсъждане на 04.09.2026 г.
СТАНОВИЩЕ
на Българския хелзинкски комитет
относно Законопроект за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, открит за обществено обсъждане на 04.09.2026 г.
Предложените от вносителите изменения и допълнения в Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС) са официално мотивирани с необходимостта от създаване на съвременни условия за настаняване на осъдените лица в съответствие с европейските норми и стандарти. По-специално, законопроектът цели въвеждането в българската пенитенциарна система на преходни отделения (halfway houses). Наред с това той предвижда редица други изменения и допълнения, насочени към усъвършенстване на нормативната рамка в областта на изпълнението на наказанията. В резултат на това се предлагат изменения и допълнения в 58 разпоредби на ЗИНЗС и в една разпоредба на Наказателно-процесуалния кодекс.
Законопроектът постига само част от заявените цели. Предложените изменения и допълнения могат да бъдат разделени на три групи: първо, разпоредби, които подобряват правната рамка чрез въвеждане на по-прогресивни стандарти за третиране на осъдените, включително лишените от свобода; второ, разпоредби, които представляват отстъпление от съществуващи стандарти; и трето, разпоредби, които прецизират действащи правила или въвеждат нови правила с относително неутрален ефект върху третирането на осъдените на лишаване от свобода и лицата, изпълняващи пробационни мерки.
В настоящото становище Българският хелзинкски комитет (БХК) взема отношение по първите две групи разпоредби. БХК подкрепя всички изменения и допълнения от първата група и призовава законодателя да ги приеме. Поради това не излагаме подробни мотиви за тяхното въвеждане, като по принцип споделяме мотивите на вносителите. Що се отнася до измененията и допълненията от втората група, призоваваме законодателя да се въздържи от приемането им в предлагания вид или да предвиди допълнителни гаранции, които да ограничат потенциалните им негативни последици. В настоящото становище излагаме по-подробни съображения в подкрепа на този призив. В третата част излагаме съображения относно някои разпоредби, чието систематично място или формулировка заслужават допълнително внимание и обсъждане.
1. Разпоредби, които представляват подобряване на правната рамка
Предлаганите изменения и допълнения в ЗИНЗС въвеждат редица разпоредби, които подобряват правната рамка в съответствие с международните стандарти за третиране на лишените от свобода и добрите европейски практики. Три са групите разпоредби, които имат най-съществен принос в това отношение.
Първата засяга въвеждането на преходни отделения, които могат да се създават към затворите. В тях могат да бъдат настанявани осъдени, настанени в затворническо общежитие от открит тип, на които остава да изтърпят не повече от шест месеца от наказанието. Създаването на преходни отделения има за цел да осигури по-плавен преход на лишените от свобода към живота на свобода. Подобни модели са възприети в редица европейски държави и са насочени към подпомагане на реинтеграцията и намаляване на риска от рецидив.
Втората група разпоредби с особено значим принос за подобряването на правната рамка са предложените нови алинеи към чл. 248, с които се въвежда преразглеждане на настаняването на обвиняемите и подсъдимите в постоянно заключени помещения без право на участие в колективни мероприятия.
Преразглеждането се предвижда да бъде както периодично и служебно, така и по молба на обвиняемите и подсъдимите. Досегашната уредба на положението на обвиняемите и подсъдимите, изолирани по чл. 248, е пораждала ситуации на нечовешко или унизително отнасяне поради продължителни периоди на изолация без възможност за нейното преразглеждане.
Единственият елемент от новата уредба, който буди учудване, е обстоятелството, че тя се отнася само до настанените по чл. 248, ал. 1, т. 1 ЗИНЗС – обвиняемите и подсъдимите по тежки обвинения – но не и до лицата по т. 2, определени като системни нарушители на установения ред. И при последните може да възникне необходимост от периодично преразглеждане на мярката, включително когато поведението им се е подобрило в хода на задържането.
Поради това призоваваме законодателя да включи в новите алинеи на чл. 248 и лицата, настанени по чл. 248, ал. 1, т. 2 ЗИНЗС.
Третата разпоредба със значим принос за подобряването на правната рамка е изменението на чл. 78, ал. 3 ЗИНЗС, с което се въвежда несеквестируем минимум при удръжките от средствата по личните партиди на лишените от свобода. По този начин се гарантира, че лишеният от свобода ще може да разполага с определена част от средствата, постъпващи по неговата лична партида.
Действащата уредба може да постави лишените от свобода, чиито лични партиди са обект на удръжки или запори, в унизително положение и в зависимост от други лишени от свобода при задоволяването на основни потребности. Наред с това подобна ситуация може да засегне и други основни права, включително правото на семеен живот и правото на кореспонденция, когато лишеният от свобода не разполага със средства да закупи необходимите материали или да използва платените комуникационни услуги.
Освен посочените три разпоредби и групи разпоредби със значим принос за подобряването на правната рамка, законопроектът съдържа и редица други предложения с по-ограничен, но също положителен ефект, които също следва да бъдат подкрепени. Сред тях са задължителното психологическо изследване на всички новопостъпили в приемните отделения лица (§ 5 от законопроекта); възможността за преместване на лишен от свобода в друг затвор, когато първоначалното настаняване не съответства на условията и реда за разпределение по чл. 58 (§ 9); предоставянето на безплатни миещи, почистващи и дезинфекциращи препарати (§ 14); намаляването на срока за извършване на основно почистване и дезинфекция и въвеждането на задължение за поддържане на ниско ниво на проникване на вредители в спалните помещения (§ 34); както и възможността за преместване на задържани лица в друг арест при запълване на капацитета на ареста, в който следва да бъдат настанени (§ 48).
2. Разпоредби, които представляват отстъпление от действащи стандарти
2.1.Нови дисциплинарни нарушения, свързани с изразяването на лишените от свобода
Законопроектът разширява уредбата на дисциплинарните нарушения с изменения и допълнения в чл. 97 и чл. 100 ЗИНЗС. В чл. 97 се предлага да се забрани на лишените от свобода „да се държат грубо и арогантно към служителите в местата за лишаване от свобода“, както и „да отправят обиди и клевети към длъжностни лица“. Тези разпоредби се добавят към действащата разпоредба на чл. 100, ал. 1, която определя като дисциплинарно нарушение „обидното отношение към служители и лишени от свобода“.
В предложените нови състави не се уточнява, например, че деянието трябва да е извършено публично, в присъствието на обидения, във връзка с изпълнението на негови служебни задължения или при други обстоятелства, които позволяват да бъде направено разграничение между недопустимо обидно поведение и легитимно упражняване на свободата на изразяване.
Така формулираните разпоредби могат да се прилагат както когато длъжностното лице не е реагирало на предполагаемата обида или клевета, така и когато е реагирало; също така те не изключват приложението си в случаи, в които служителят е провокирал поведението на лишения от свобода. В ЗИНЗС липсва съответна дисциплинарна отговорност на служители за обидно или унизително отношение към лишени от свобода.
Както забраната за „грубо и арогантно“ държание, така и тази за обида или клевета на длъжностно лице могат да бъдат използвани за санкциониране на легитимни форми на изразяване. Това може да се отнася например до непублична кореспонденция на лишен от свобода, която е станала достояние на администрацията, или до жалби и сигнали, в които се описват предполагаеми нарушения или корупционни практики.
Тук следва да се отчете и практиката на Европейския съд по правата на човека. В делото Шахънов и Полфрийман срещу България (жалби № 35365/12 и № 69125/12) Съдът разглежда именно дисциплинарни наказания, наложени във връзка с изразяване на критика и твърдения за неправомерно поведение на служители на затвора. ЕСПЧ подчертава, че възможността затворниците да сигнализират за предполагаеми нередности и да подават жалби срещу държавни служители е от особено значение, тъй като те се намират под контрола на властите, и че следва да могат да упражняват тази възможност, без да се страхуват от неблагоприятни последици.
Поради това новата уредба следва да бъде формулирана така, че ясно да разграничава недопустимото обидно или заплашително поведение от критиката, сигнализирането за нарушения и излагането на факти, оценки и правни доводи.
Особено проблематично е това в контекста на липсата на достатъчно ефективен съдебен контрол върху определени дисциплинарни наказания. За съжаление, уредбата на съдебния контрол върху дисциплинарните наказания, различни от изолирането в наказателна килия, остава недостатъчно ясна и се прилага непоследователно. Налице е противоречива съдебна практика като през последните години все повече преобладава виждането, че на съдебен контрол подлежат само дисциплинарните наказания, свързани с настаняване в наказателна килия. Това разминаване е особено проблематично, тъй като дисциплинарните наказания могат да засягат съществени права и интереси на лишените от свобода, а предлаганите с настоящия законопроект изменения разширяват кръга на дисциплинарните нарушения чрез въвеждане на широки и оценъчни понятия като „грубо и арогантно“ поведение, „обиди“ и „клевети“.
Поради това предлагаме или да бъдат отхвърлени предложените допълнения към чл. 97 и чл. 100 ЗИНЗС, или, ако бъдат запазени, да бъдат допълнени с ясни материалноправни критерии, които да изключват санкционирането на легитимни форми на критика, както и с ефективна възможност за съдебен контрол върху наложените наказания.
2.2. Забрана за достъп до интернет
Законопроектът предвижда въвеждането на бланкетна забрана за достъп на лишените от свобода до интернет чрез допълнение към чл. 97, ал. 1, т. 3 ЗИНЗС.
Такава бланкетна забрана поражда сериозни въпроси от гледна точка на чл. 10 ЕКПЧ и практиката на ЕСПЧ. В Калда срещу Естония (жалба № 17429/10) ЕСПЧ приема, че ограничаването на достъпа на лишен от свобода до интернет може да представлява намеса в свободата на получаване на информация и идеи по чл. 10 ЕКПЧ. В конкретния случай нарушението произтича от отказа на властите да осигурят достъп до определени интернет ресурси, съдържащи информация, необходима за упражняването на правата на затворника.
От практиката на Съда не следва, че лишените от свобода имат общо и неограничено право на достъп до интернет. Следва обаче, че държавата не може да прилага безусловни ограничения, които изключват достъпа и до интернет-базирани ресурси, необходими за упражняването на други права и свободи.
В Kалда сред тези ресурси са били официални правни бази данни, съдебни решения и други официални източници на правна информация. ЕСПЧ е приел, че достъпът до такива ресурси има особено значение за затворника при упражняването на правото му на защита и на достъп до правна информация.
В българския контекст аналогично значение имат интернет ресурсите, съдържащи нормативни актове и съдебна практика, включително HUDOC на ЕСПЧ и други официални бази данни. Значение могат да имат и други официални интернет ресурси, например тези на институции, чрез които лишените от свобода могат да упражняват свои права или да получават информация за процедури, отнасящи се до тях.
Поради това администрацията на местата за лишаване от свобода следва да осигурява, при подходящи условия за сигурност, достъп до ясно определени интернет ресурси, когато информацията в тях е необходима за упражняването на права и не може разумно да бъде получена по друг начин.
Бланкетната забрана, предвидена в законопроекта, следва да бъде отхвърлена. Ако законодателят счита за необходимо да ограничи достъпа до интернет от съображения за сигурност, ограничението следва да бъде формулирано по начин, който позволява достъп до ресурсите, необходими за упражняването на основни права, при подходящи гаранции за сигурност.
2.3. Забрана за притежаване и разпространяване на други материали
Чрез допълнение към чл. 97, ал. 1, т. 7 ЗИНЗС законопроектът разширява забраната за получаване и притежаване на „материали с порнографско съдържание“, като я допълва със забрана за тяхното разпространяване.
Проблемът обаче не се ограничава до предлаганото допълнение. Бланкетната забрана за притежаване на такива материали и в действащата си редакция поражда въпроси от гледна точка на чл. 8 ЕКПЧ, разгледан в светлината на практиката на ЕСПЧ. В Хохолач срещу Словакия (жалба № 81292/17) ЕСПЧ разглежда пълната и безусловна забрана за притежаване на порнографски материали от лишени от свобода и приема, че при липсата на възможност за индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността на ограничението е налице нарушение на чл. 8 ЕКПЧ.
Следователно практиката на ЕСПЧ не установява безусловно право на лишените от свобода да притежават всякакви порнографски материали, а изисква ограниченията да бъдат обосновани и пропорционални и да не се основават единствено на бланкетна забрана, изключваща всякаква индивидуална преценка.
Поради това чл. 97, ал. 1, т. 7 ЗИНЗС следва да бъде приведен в съответствие с практиката на ЕСПЧ чрез премахване на бланкетната забрана за притежаване на порнографски материали от лишените от свобода или чрез въвеждане на ясни критерии, позволяващи индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността на ограничението.
2.4. Ограничаване на възможността за преместване при промяна на постоянния адрес
Законопроектът предлага допълнение към чл. 62 ЗИНЗС, с което се изключва възможността за преместване в друг затвор, когато лишеният от свобода е променил постоянния си адрес по време на изтърпяване на наказанието.
Такава възможност понастоящем съществува, макар тя за съжаление да е налична само за затворниците-пълнолетни мъже. В мотивите към законопроекта промяната е обоснована с „възможност за шиканиране с право от страна на лишените от свобода при спорадични смени на постоянния адрес“.
Тази формулировка не представлява достатъчно конкретно основание за ограничаване на действащата възможност, особено доколкото промяната засяга отношенията на лишения от свобода с неговото семейство.
Правото на уважение към семейния живот по чл. 8 ЕКПЧ продължава да се прилага спрямо лишените от свобода. ЕСПЧ приема, че самото лишаване от свобода не поражда право на затворника да избира мястото, където да изтърпява наказанието си. Когато обаче мястото на лишаване от свобода се намира на такова разстояние от семейството, че посещенията стават много трудни или невъзможни, може да бъде налице намеса в правото на семеен живот. Във Винтман срещу Украйна Съдът приема, че властите трябва да вземат предвид индивидуалното положение на лишения от свобода и интереса му от поддържане на семейните връзки.
Следователно проблемът не е в това, че държавата не може да ограничи преместването, а че една автоматична и бланкетна забрана може да изключи необходимата индивидуална преценка на въздействието на решението върху семейния живот.
Ако целта на предложението е да се предотврати използването на промени в постоянния адрес единствено като средство за избор на предпочитан затвор, тази цел може да бъде постигната чрез по-нюансирана уредба, която допуска отказ при наличие на обективни основания, но изисква преценка на пропорционалността на ограничението и на конкретните семейни обстоятелства.
Поради това предлагаме формулировката на чл. 62, ал. 2 да бъде редактирана така, че промяната на постоянния адрес сама по себе си да не представлява абсолютно основание за отказ от преместване и да се предвиди възможност за индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността на ограничението на правото на семеен живот.
2.5. Намаляване на действащи стандарти при медицинското обслужване
Няколко изменения на разпоредби, свързани с медицинското обслужване в местата за лишаване от свобода, по-специално измененията в чл. 143 и 144 ЗИНЗС, водят до понижаване на действащите нормативни гаранции.
Предложеното изменение на чл. 143, ал. 1 заменя действащата конкретна времева гаранция за медицински преглед със система на прием по седмичен график. Седмичният график може да бъде подходящ организационен инструмент, но не следва да води до възможност лице, заявило необходимост от медицински преглед, да бъде оставено да чака до следващия определен ден.
Още по-проблематично е предложеното заличаване на думите „по всяко време“ в чл. 143, ал. 2. Тази промяна може да създаде неяснота относно задължението за осигуряване на медицинска помощ при спешни състояния.
Подобен проблем възниква и при предложеното изменение на чл. 144, ал. 2, с което думата „незабавно“ се заменя със „своевременно“. Понятието „своевременно“ не съдържа достатъчно ясен времеви критерий и поради това създава риск от различно тълкуване на задължението на администрацията.
Тези промени са особено проблематични по отношение на лицата, настанени в наказателни килии, които се намират в особено уязвимо положение. Европейските правила за затворите изискват медицинските услуги в затворите да бъдат организирани в тясна връзка с общата система на здравеопазване и да осигуряват достъп до необходимата медицинска помощ без неоправдано забавяне.
Не може да се приеме, че организационните затруднения на пенитенциарната система сами по себе си оправдават намаляването на нормативните гаранции за достъп до медицинска помощ.
Поради това предлагаме действащите времеви гаранции за достъп до лекар да бъдат запазени, като седмичният график бъде използван единствено като организационен инструмент, без да ограничава правото на медицински преглед в установените срокове. Предлагаме също така да бъде запазено изискването за осигуряване на медицинска помощ „по всяко време“ при спешни състояния и да не бъде заменяно понятието „незабавно“ с неопределеното „своевременно“.
В по-широк план със съжаление следва да се отбележи, че законопроектът отново пропуска възможността за системно интегриране на медицинското обслужване в местата за лишаване от свобода с националната система на здравеопазването. Поддържането на отделна система на затворнически лекари и медицинско обслужване чрез пенсионирани медици на граждански договори се разминава с тенденцията в Европа към интегриране на затворническото здравеопазване в общата здравна система.
3. Други разпоредби, чието място и формулировки заслужават внимание и допълнително обсъждане
Със законопроекта се оправомощават началниците на областните служби „Изпълнение на наказанията“ да извършват дейности, които понастоящем са в обхвата на правомощията на началниците на затворите и затворническите общежития. По този начин се създава допълнително административно ниво, чиято необходимост и ефективност не са достатъчно обосновани.
Началниците на затворите и затворническите общежития обикновено са непосредствено запознати с условията и проблемите в съответната институция и поради това в редица случаи могат да реагират по-своевременно и ефективно. Поради това следва да се обсъди дали предлаганото преразпределение на правомощията действително ще доведе до повишаване на ефективността или ще създаде допълнителна бюрократична процедура.
В края на глава единадесета на ЗИНЗС е създадена нова разпоредба — чл. 171а, която урежда психологическата дейност в местата за лишаване от свобода. По съдържание тази разпоредба сама по себе си не създава проблем. Систематичното ѝ място обаче е неудачно, тъй като е поставена непосредствено след уредбата на наблюдателните комисии, с която психологическата дейност няма пряка систематична връзка. Поради това чл. 171а следва да бъде преместен в подходящата глава или раздел на закона, уреждащ социалната и психологическата работа с лишените от свобода.
Заключение
БХК подкрепя въвеждането на преходни отделения и останалите предложения, които подобряват условията за изпълнение на наказанията и укрепват правата на лишените от свобода.
Същевременно предлагаме законодателят да не приема в предложения им вид разпоредбите, които разширяват дисциплинарната отговорност за изразяване, въвеждат бланкетна забрана за достъп до интернет, запазват или разширяват бланкетната забрана за притежаване на порнографски материали, ограничават възможността за преместване при промяна на постоянния адрес и намаляват действащите гаранции за достъп до медицинска помощ. Когато законодателят прецени, че подобни ограничения са необходими за защита на сигурността, реда или правата на други лица, те следва да бъдат формулирани така, че да позволяват индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността им и да съдържат достатъчно ясни гаранции срещу произвол.
Особено важно е новите дисциплинарни разпоредби да не се превръщат в средство за санкциониране на критика, жалби, сигнали и други легитимни форми на изразяване от страна на лишените от свобода. В това отношение следва да бъдат отчетени както изискванията на чл. 10 ЕКПЧ, така и конкретните изводи на ЕСПЧ по делото Шахънов и Полфрийман срещу България.
