Промените в Европейската конвенция за правата на човека и производството пред съда в Страсбург

Натрупване на нерешени жалби

От своето създаване преди 51 години Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) защитава човешките права на Европейския континент чрез решения по тълкуване и прилагане на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (Конвенцията).

Към момента съдът защитава правата на 800 милиона души в 47 държави членки на Съвета на Европа. Броят на висящите жалби пред съда непрекъснато се увеличава. [1] Докато през 1999 г. на съдиите са разпределени 8 400 жалби за разглеждане, тази цифра се покачва до 27 200 през 2003 г., когато вече 65 000 други дела са били „висящи“ в очакване на разглеждане. През 2009 г. на съдиите са разпределени 57 200 дела и натрупаните нерешени жалби, т. нар. backlog, достигат 119 300 броя. За сравнение – броят на приключените през 2009 г. дела е 35 460, от които едва 2 395 са решения по съществото на делото. Останалите 33 065 са решения за недопустимост на жалби и решения по дела, които по различни причини, включително приятелско споразумение между жалбоподателя и държавата-ответник, са прекратени.

От съда обясняват, че натрупването на неразгледани жалби се дължи основно на два фактора:

подаването от жалбоподателите и съответно разглеждането на огромен брой жалби, които са недопустими (90% от решенията по допустимост). Броят на заведените недопустими жалби е голям, тъй като Конвенцията и Протоколите към нея не се познават в достатъчна дълбочина от жалбоподателите, които често сезират съда по въпроси, които попадат извън материалния обхват на Конвенцията, или без да са изчерпали вътрешноправните средства за защита пред националните органи.
подаването и разглеждането на жалби, които засягат структурни проблеми, по които съдът вече се е произнесъл с решение и е намерил нарушение на Конвенцията и по които има вече добре установена практика (60% от решенията, които съдът взема всяка година). Броят на повтарящите се дела е голям, тъй като в голяма част от случаите липсва изпълнение от страна на държавите.

Реформата в Европейския съд по правата на човека

Постоянното нарастване на подадените и необработени жалби през годините довежда до осмисляне на необходимостта от реформа във функционирането на съда. Страните членки постигат съгласие, че каквато и реформа да се предприеме, тя не трябва да засегне уникалната същност на системата: съдебния характер на процеса и правото на индивидуална жалба. Поради това през май 2004 г. Комитетът на министрите на Съвета на Европа приема Протокол 14 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. [2] Целта на Протокола е да подобри ефективността на съда и да намали обема на работа и на съда, и на Комитета на министрите, който следи за изпълнението на решенията на съда. Идеята е да се даде възможност на съда да се концентрира върху делата, които поставят сериозни проблеми по правата на човека.

През 2009 г., предвид забавянето на влизането в сила на Протокол 14, Комитетът на министрите прие Протокол 14 bis, заедно със споразумение за привременно приложение на някои разпоредби на Протокол 14 относно правомощията на едноличния съдийски състав и правомощията на съдии, заседаващи в състав от трима (съдийски комитети), благодарение на които жалби се разглеждаха по-експедитивно.

Протокол 14 влезе в сила на 1 юни 2010 г., три месеца след ратификацията му от Русия, последната държава, която дълго се очакваше да го ратифицира.

Протокол 14 прокара промени в три основни области:

засили филтърния капацитет на съда да разглежда по-ефективно явно недопустими жалби;
въведе ново условие за допустимост;
предвиди мерки за по-ефективно разглеждане на повтарящи се жалби.

Някои от основните промени, които Протокол 14 въведе в Конвенцията, са описани по-долу.

Промяна в чл. 23 от Конвенцията: съдиите ще бъдат избирани за 9-годишен мандат, който не може да бъде възобновен (досега съдиите бяха избирани за 6-годишен срок, като имаше възможност да се преизберат за още 6 години). Целта на реформата е да повиши независимостта и безпристрастността им.

Чл. 26-28 от Конвенцията предвидиха изменения в правомощия на отделните съдийски състави:

Едноличен съдийски състав ще може да отхвърля явно необосновани жалби, когато решението за това може да бъде взето без необходимост от допълнителни обсъждания. Решението на съдията е окончателно. В качеството си на едноличен съдийски състав, съдията не е оправомощен/а да разглежда жалби срещу държавата, от квотата на която е избран/а. Преди влизането в сила на Протокол 14 и Протокол 14 bis тези жалби бяха разглеждани от тричленен състав или пленарен състав. Към момента 20 от съдиите са разпределени за определен срок от време да работят като едноличен съдия по недопустимите жалби, наред с работата им в състав с други съдии. Те се подпомагат от 60 репортьори по смисъла на новия чл. 24 от Конвенцията, които осъществяват функциите си под ръководството на председателя на съда. Натрупаният за последните месеци опит е показал, че средно два дни месечно отнема на едноличен съдия да прегледа 150 недопустими дела (при все, че съдията се запознава и решава въз основа на предварително изготвен проект от юристи по делото в рамките на страница). По тази методика от началото на юни до края на октомври 2010 г. са решени 7 500 дела.
Тричленният съдийски състав (комитет) има право да обяви дадена жалба за недопустима или да я заличи от списъка, когато подобно решение може да бъде постановено без допълнително разглеждане. Комитетът има правото да разгледа жалбата едновременно по допустимостта и по съществото й в случаите, когато по въпроса, засегнат от жалбата, има добре установена практика на съда. Това позволява на съда да разглежда делата по-бързо. Този способ вече е установена практика в разглеждането на делата от съда. Преди промените тричленният състав решаваше жалби по тяхната недопустимост чрез единодушно решение, но не можеше да ги разглежда по същество. По съществото им жалбите бяха разглеждани единствено от разширен състав от седем съдии (камара) или от голямата камара (пленарен състав от 17 съдии).
За разлика от досегашното положение, сега, когато тричленният комитет разглежда жалбата по същество, да не е задължително да участва съдия от държавата, срещу която се разглежда делото. Съставът може да покани този/тази съдия да замести един от членовете на състава само при необходимост – например, когато жалбата поставя въпрос относно изчерпването на вътрешноправните средства за защита.

Съществена промяна е и въведеното с Протокол 14 ново условие за допустимостта на жалбите, което позволява на съда да се концентрира върху жалби, засягащи важни въпроси относно човешките права. С промяна в чл. 35 се дава възможност на съда да обявява за недопустима жалба, когато жалбоподателят не е претърпял „значителна вреда“. Въведена е и важна гаранция, която ограничава прилагането на това ново условие, а именно – жалбите няма да бъдат обявявани за недопустими по този ред, когато „зачитането на правата на човека [...] изисква разглеждането на жалбата по същество, като никое дело не може да бъде отхвърлено на това основание, ако не е било надлежно разгледано от национален съд“.

Съгласно добавен нов параграф 3 в чл. 36 от Конвенцията комисарят по правата на човека има правото да се конституира по собствена инициатива като трета страна в производството пред съда чрез подаването на писмени коментари и участие в устното изслушване по делото. Досега единствено председателят на съда имаше възможност да покани комисаря по човешките правата да встъпи като трета страна по висящо дело. Коментарите на комисаря се основават на неговите доклади за съответната страна или тематични рапорти. Така например, на 1 септември 2010 г. комисарят (след като е бил поканен от председателя на съда) взима участие в устното производство по делото „M.S.S. срещу Белгия и Гърция” (жалба № 30696/09).

С цел да се намали забавянето при разглеждането на делата Протокол 14 въведе промяна в чл. 39 от Конвенцията, с която окуражава страните да сключват приятелско споразумение на ранен етап от производството пред съда. Тази възможност лесно може да бъде приложена най-вече що се отнася до т.нар. повторяеми дела, примерно дела за бавност на производството пред националните органи в нарушение на чл. 6 от Конвенцията. Комитетът на министрите следи за изпълнението на условията на приятелското споразумение, така както са изложени в решението, утвърждаващо приятелското споразумение.

По отношение на въпроса за изпълнение на решенията на съда, регламентиран в чл. 46 от Конвенцията, Протоколът въведе възможност Комитетът на министрите да поиска тълкуване на решението в случай, че контролът върху изпълнението на окончателното решение се препятства от затруднение при тълкуването на решението. За да не се блокира работата на Комитета при следенето на изпълнението, решението за отнасяне до съда се взема с квалифицирано мнозинство. Ако Комитетът на министрите е на мнение, че държава членка отказва да изпълни окончателно решение по дело, по което е страна, той може (след отправяне на формално уведомление до тази страна и с решение, прието с мнозинство от две трети) да отнесе въпроса до съда. Така започнатата процедура пред съда може да доведе до ново съдебно решение срещу държавата заради липсата на изпълнение на първоначалното решение на съда.

Протокол 14 се прилага без отлагане към всички висящи производства по жалби. Единствено изключение е по отношение на новия критерий за допустимост – чл. 35, пар. 2b, който няма да се прилага към жалби, които вече са били обявени за допустими преди влизането на Протокола в сила. В продължение на две години след влизането в сила на Протокола този критерий ще може да бъде прилаган само от камарите от седем съдии и от голямата камара.

Член 17 от Протокола регламентира възможността за присъединяване на Европейския съюз като страна към Конвенцията. Лисабонският договор, който влезе в сила на 1 декември 2009 г., също гласи, че ЕС ще се присъедини към Конвенцията. Това би било голяма стъпка към създаване на европейска зона на основните права. Всеки човек ще може да подаде жалба до Европейския съд по правата на човека в Страсбург срещу решения на институциите на Европейския съюз в случай, че счита, че правата му/й по Конвенцията са нарушени. Специален съдия ще бъде избран да действа в качеството си на съдия от Европейския съюз и по този начин общият брой на съдиите в съда ще стане 48.

През февруари 2010 г. в Интерлакен, Швейцария, се състоя среща на министрите на държавите членки на Съвета на Европа. Представителите на 47-те страни членки излязоха с обща декларация, която представя план за действие и средносрочни мерки, заедно с програма за тяхното изпълнение, които допълнително да подпомогнат по-ефективното функциониране на съда. Голямо внимание се обръща на необходимостта държавите членки да приемат ефективни мерки на национално ниво с цел превенция на нарушаването на правата на човека и оттук намаляване на броя на подадените жалби в съда, защото съдът не е жертва на успеха си, а е жертва на неизпълнение на решенията му, на непознаване на правата, защитени в Конвенцията, както и на приемане на лоши национални закони. Преди края на 2011 г. държавите са длъжни да отчетат пред Съвета на Европа какви мерки са предприели в изпълнение на плана за действие от Интерлакен. Въз основа на отчетените резултати ще се обмисли необходимостта от приемане на нови промени, свързани с по-доброто функциониране на съда.

Други подобрения в работата на съда,
улесняващи завеждането и разглеждането на жалбите

Други новости, които бяха представени от съда в края на октомври 2010 г. по време на съвместна среща с неправителствени организации, представляващи жалбоподатели по дела пред съда, е намерението на съда в близко бъдеще да предоставя преводи на решенията си и на други езици (освен английски и френски), за да стимулира по-добрата информираност на националните власти и засегнатите лица за практиката на съда по защита правата на човека. Очаква се и публикуването на наръчник за прилагането на критериите за недопустимост на жалбите. Съдът представи и вече изготвени информационни материали, т. нар. fact sheets, представящи резюмета на решения на съда по няколко важни за правата на човека в Европа теми като защита на личните данни; експулсиране и екстрадиране; принудителен труд и трафик; тероризъм; права на ромите и на хората с психични увреждания и др.[3]

Интересна новост е и, че съдът въвежда приоритизирано разглеждане на жалби, които поставят спешни въпроси, засягащи – на първо място – правото на живот и забрана за изтезания, на следващо място – правото на семеен и личен живот (в защита интереса на детето), както и на жалби, адресиращи системни и сериозни проблеми в защита правата на човека на национално ниво.

[1] Вж. Информацията е взета от Factsheet, Protocol 14, The reform of the European Court of Human Rights от интернет сайта на съда: www.echr.coe.int. [обратно]
[2] Пълният текст на Протокол 14 може да бъде намерен тук: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/194.htm. [обратно]
[3] Информационните материали могат да бъдат намерени тук: http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Press/Information+sheets/Factsheets/ .