А. и други срещу България – утвърждаване на съмнителни стандарти за възпитателен надзор над малолетни и непълнолетни

На 29 ноември 2011 г. четвърта секция на Европейският съд по правата на човека произнесе решението си по делото А. и други срещу България. Решението не е окончателно. Фактите по делото повдигат редица проблеми на системата на детското правораздаване в България, както и на системата на закрила за деца изобщо. Основните сред тях са свързани с характера на настаняването във възпитателно училище-интернат (ВУИ) и по-точно дали то представлява лишаване от свобода и ако да, каква е неговата легитимна цел по чл. 5 от ЕКПЧ и дали процедурата за настаняване, установена със Закона за борба с противообществените прояви на малолетните и непълнолетните (ЗБППМН), отговаря на изискването за законност. Наред с това делото засяга и настаняването в домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и в кризисните центрове за деца, установени със Закона за закрила на детето.

Жалбоподателките са пет момичета, настанени във ВУИ за бягство от къщи, бягство от училище, сексуални контакти с пълнолетни и проституция – все деяния, които не представляват правонарушение, когато са извършени от пълнолетни. Четири от тях са непълнолетни, а една е малолетна към времето на събитията. Срокът на пребиваването им във ВУИ-Подем към средата на октомври 2010 г. варира от девет месеца и половина до две години и два месеца като за повечето от тях е за около две години. Три от тях са настанени във ВУИ с мотивирани съдебни решения, а другите две – с немотивирани протоколни определения в явно нарушение на изискванията на ЗБППМН. Четири от решенията/определенията са на първоинстанционни съдебни състави и не са обжалвани, а едното от решенията е обжалвано и потвърдено от по-горната инстанция (Съдът не повдига проблем с изчерпването на вътрешноправните средства в този план). Оплакванията на жалбоподателките са фокусирани около признаването на наказателния характер на настаняването във ВУИ. Оттук произтича приложимостта на чл. 6 на ЕКПЧ в неговия наказателен аспект с всички гаранции за справедлив процес по чл. 6.3с и 6.3d, чл. 7, както и оплакванията за дискриминация.
Жалбоподателките аргументират, че наказателният характер на настаняването във ВУИ произтича от целта на закона, която е "борбата с противообществените прояви на малолетните и непълнолетните", предвид историята на неговото приемане по време на тоталитарния режим с неговия репресивен подход към формалния социален контрол. На практика, системата на налагане на "възпитателни мерки" е една паралелна наказателна система в България спрямо непълнолетни и малолетни, независимо че официално не е част от наказателното правораздаване. С приемането на Закона за закрила на детето и създаването на институциите за закрила, предвидени в него, тази нейна роля изпъкна още по-ярко. Впрочем, това е виждането и на настоящото българско правителство в наскоро приетата Концепция за държавна политика в областта на правосъдието за детето. В нея се отбелязва изрично,че "липсва ясно разграничение между наказание и възпитателно-закрилна мярка, което придава на цялата държавна политика силно изразен репресивен характер", а за подходите към санкционирането на противообществените прояви по реда на ЗБППМН се казва, че "отдават предимство на репресивния метод и влизат в противоречие с конституционноустановени и международноправни принципи за гражданските права".

На свой ред, още в най-ранната си практика ЕСПЧ подчертава, че изхожда от автономно разбиране на понятието за "наказателно обвинение", което не е пряко обвързано с това как то се обозначава в националните правни системи. Той приема, че решението за това, дали е налице такова обвинение, следва да бъде взето въз основа на три критерия: класификацията на деянието по националното право, природата на нарушението и характера и тежестта на възможното наказание за него (ECtHR, Engel and Others v. the Netherlands, Appl. Nos. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, Judgment of 8 June 1976, § 82; ECtHR, Ezeh and Connors v. the United Kingdom, Appl. Nos. 39665/98 and 40086/98, Judgment of  9 October 2003, § 30; ECtHR, Jussila v. Finland, Appl. No. 73053/01, Judgment of 23 November 2006, §§ 30-31; ECtHR, Borisova v. Bulgaria, Appl. No. 56891/00, Judgment of 21 December 2006, § 30; ECtHR, Maresti v. Croatia, Appl. No. 55759/07, Judgment of 25 June 2009, § 57). Тези критерии се прилагат алтернативно (ECtHR, Ravnsborg v. Sweden, Appl. No. 14220/88, Judgment of 23 March 1994, § 30). Съдът приема, че според втория критерий наказателно обвинение е налице, когато нарушението предизвиква санкция, която е въздържаща и наказателна, а не, примерно, компенсаторна; според третия критерий такова е налице, когато възможното наказание е относително тежко, като например лишаване от свобода, което само по себе си е в състояние да превърне санкцията в наказателна (ECtHR, Engel and Others v. the Netherlands, § 82; ECtHR, Lauko v. Slovakia, Appl. No. 26138/95, Judgment of 2 September 1998, § 57; ECtHR, Janosevic v. Sweden, Appl. No. 34619/97, Judgment of 23 July 2002, § 68).

Тъкмо наказателния характер на санкционирането по реда на ЗБППМН предизвика Комитета по правата на детето на ООН по време на разглеждането на последния доклад на България пред този орган през юни 2008 г. да постави въпроса каква всъщност е минималната възраст за наказателна отговорност у нас, въпреки че в доклада си правителството изрично заяви, че в съответствие с действащото наказателно законодателство тя е 14 години. Отбелязвайки възможността за санкциониране по ЗБППМН и прекомерното използване на лишаването от свобода той препоръча българското правителство "да даде ясна дефиниция на възрастта за наказателна отговорност, за да гарантира, че децата под 14 години се третират изцяло извън системата на наказателно правораздаване на основата на социални и защитни мерки". През август т.г. Комитетът по правата на човека на свой ред прие, че чл. 14 от Международния пакт за граждански и политически права (аналог на чл. 6 от ЕКПЧ) е приложим в системата на борба с противообществените прояви на малолетните и непълнолетните и препоръча страната "да разгледа като въпрос на приоритет приемането и прилагането на реформа на системата на правораздаване за деца в съответствие с правата, гарантирани от Пакта".
По настоящото дело, в едно сравнително кратко решение, като се има предвид броят на жалбоподателките, фактическата и правна сложност на всеки един от техните случаи, ЕСПЧ отхвърли твърдението им, че системата за определяне на възпитателни мерки, свързани с лишаване от свобода по ЗБППМН, е наказателна. Противопоставяйки се на българското правителство той прие, че настаняването във ВУИ е лишаване от свобода. Но според Съда то не е наказателна санкция. От деветте реда, в които той обосновава този извод става ясно, че то не е такова, защото те не са били обект на наказателно преследване по смисъла на българското законодателство и на тях не им е наложено наказание, предвидено от него, а възпитателна мярка. С това Съдът очевидно отказва да следва своята предишна практика, а решението не дава отговор на аргументите на жалбоподателките. Той приема, че лишаването на жалбоподателките от свобода е за целите на възпитателния надзор по чл. 5.1d.

В практиката си, свързана с лишаването от свобода за целите на възпитателния надзор, Съдът е формулирал доста малко на брой и доста базисни стандарти, за разлика, например, от случая с лишаването от свобода на душевноболни лица по чл. 5.1e. Съдът изисква през цялото време или поне през основната част от времето на задържането децата да имат достъп до образование, макар и не винаги до формално образование. По въпроси, свързани с образователните методи, съдържанието на образованието и формата на неговото налагане Съдът отпраща към националното законодателство, което той прави и по настоящото дело, за да не види никакъв проблем с целите на лишаването от свобода по чл. 5.1d. Образованието във ВУИ-Подем, както и във всяко ВУИ в България, е в най-добрия случай посредствено. Но възникват редица основателни въпроси: Допустимо ли е като средство лишаването от свобода до три години, дори за осигуряване на достъп до най-доброто от всички училища? В каква степен едно такова средство за възпитателен надзор е в унисон с педагогиката на едно демократично общество на 21 век, дори когато става дума за "трудни деца"? И кога, при какъв период пребиваване зад решетки, принудата към образование се превръща от възпитателен надзор в нещо друго? И може ли тя да се превърне изобщо в нещо друго при такива обстоятелства? На тези въпроси решението по делото А. и други срещу България, както и което и да е друго решение на ЕСПЧ на тази тема, не дава отговор. В социална и образователна среда като българската, която все още носи белезите на педагогическите подходи на Макаренко (а ВУИ, или бившите ТВУ, са техните най-ярки проявления), тези въпроси звучат още по-остро.

Веднъж определил настаняването във ВУИ като лишаване от свобода за целите на възпитателния надзор, Съдът няма как да избегне преценката доколко то е законно по смисъла на чл. 5.1. Законността на мярката според устойчивата практика на Съда не се свежда до това, тя да е формално предвидена в закон. Законността е освен това изискване към качеството на националния закон. Това по-специално означава законът да е достъпен, предвидим и да поставя ясни граници на усмотрението в правоприлагането. Жалбоподателките аргументират, че, допускайки санкциониране на "противообществени прояви", които нарушават морала и добрите нрави и са различни от дефинираните с ясни състави в Наказателния кодекс и в другите нормативни актове правонарушения, ЗБППМН не е нито предвидим, нито поставя ясни граници на усмотрението в правоприлагането. По тази причина през юни 2008 г. Комитетът по правата на детето в прав текст заяви, че българската дефиниция на противообществена проява "противоречи на международните стандарти" и препоръча реформа както на наказателното законодателство, така и на ЗБППМН "по посока към премахване на понятието за противообществена проява" (§ 69 от препоръките). Същото е и виждането, възприето в новата правителствена Концепция за държавна политика в областта на правосъдието за детето: "Понятието за противообществена проява по чл. 49а, ал. 1 от ЗБППМН, която е основание за налагане на възпитателна мярка на дете, не удовлетворява конституционните принципи за законоустановеност на поведение, водещо до ограничения на права (чл. 5, ал. 3 от КРБ), и за равнопоставеност пред закона по възраст (чл. 6 от КРБ)."

По настоящото дело обаче ЕСПЧ има друго виждане. Според него, макар законът да е неясно формулиран, бягството от къщи, бягството от училище и проституцията са ясно определени като "противообществени прояви" в практиката по неговото прилагане. Като доказателство Съдът привежда данни на Националния статистически институт, от които става ясно, че още от началото на 90-те години за такива деяния има наложени възпитателни мерки по реда на ЗБППМН. Трудно е обаче да се възприеме един такъв аргумент. Статистиката на НСИ наистина показва, че за такива деяния всяка година някъде в България се налагат възпитателни мерки, най-често от местните комисии, чиито решения не се обжалват. Проблемът обаче е, че поради неяснотата в закона, на други места в България за такива деяния не се налагат никакви възпитателни мерки. Практиката на съдилищата и на местните комисии е толкова разнообразна и противоречива в преценката на това, какво е "противообществена проява", че НСИ не е в състояние да подведе дори под най-общи категории голяма част от деянията, които са преценени като такива от тези органи. Така по данни от този институт за периода 2000 – 2005 г. повече от половината от санкционираните противообществени прояви, които са различни от престъпления, са класифицирани в категорията "други".

В решението на ЕСПЧ остава неизяснен и въпросът със съобразността на лишаването от свобода със стандартите по чл. 5.4 от Конвенцията (habeas corpus). Макар да подчертава, че обхватът на задълженията на страните по чл. 5.4 не е един и същ във всички случаи на задържане, по делото Буамар срещу Белгия, включващо лишаване от свобода за целите на възпитателния надзор на непълнолетен, Съдът подчертава, че "в случай като този е от съществено значение не само засегнатото лице да има възможност да бъде изслушано лично, но и да има ефективна защита от своя адвокат" (ECtHR, Bouamar v. Belgium, Appl. No. 9106/80, Judgment of 27 June 1988, § 60). По настоящото дело по отношение на една от жалбоподателките съдът в производството по настаняване е прибягнал (без да е ясно на какво законово основание) не до назначаване на адвокат, а до определяне като служебен защитник на чиновник от местната дирекция "Социално подпомагане". Но дори в случаите, когато съдебните състави по другите дела назначават като защитници на жалбоподателките служебни адвокати, тази защита се оказва на практика неефективна и в противоречие с техните интереси и воля. Назначените адвокати по отношение на първата, третата, четвъртата и петата жалбоподателка заемат пасивна позиция в производството, като не поставят никакви въпроси, не правят никакви доказателствени искания, не разясняват възможностите на подзащитните си да задават сами въпроси и правят доказателствени искания, както и да обжалват постановените срещу тях решения пред горна инстанция. Защитата на практика е напълно формална и неефективна. В случаите на третата и четвъртата жалбоподателка адвокатите им дори застъпват позиции, противни на ясно изразените в съдебно заседание позиции на техните подзащитни, като молят да се уважи искането за настаняване във ВУИ. Това прави и служителката от отдел "Социално подпомагане" в случая с втората жалбоподателка. И, най-сетне, но от съществено значение от гледна точка на стандартите по чл. 5.4, процедурата за настаняване във ВУИ не предвижда служебен преглед в кратък срок на законността на лишаването от свобода.

По делото А. и други срещу България ЕСПЧ намери два случая на флагрантни нарушения на правото на лична свобода и сигурност – при настаняването в дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и в кризисен център за деца. И двата случая настаняванията са станали без каквото и да е участие на съд. Но това са относително странични въпроси по делото. По основните – характера и процесуалните гаранции при настаняването във ВУИ, Съдът остави редица нерешени въпроси и не успя да укаже ръководни принципи в реформата на детското правораздаване в България.

* Авторът е председател на Български хелзинкски комитет и процесуален представител на жалбоподателките по делото.