Ограниченията на избирателните права в конституцията на Република България от гледна точка на правата на човека

Автор: д-р Красимир Кънев

На 26 август група народни представители внесоха предложение за изменение в чл. 65, ал. 1 от Конституцията на Република България, което цели да премахне забраната за кандидатиране на лица с двойно гражданство за народни представители. Тази конституционна забрана застана във фокуса на общественото внимание и във връзка с предполагаемото двойно гражданство на министър Кирил Петков. Според разпоредбата на чл. 110 от Конституцията министри могат да бъдат само български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители, тоест, такива без двойно гражданство.

Тези разпоредби на Конституцията бяха приети от депутатите от Великото народно събрание през 1991 г. с очевидна политическа цел – да изключат от предизборното състезание „външните българи“ – лицата, които към онзи момент бяха живели като политически изгнаници в чужбина и имаха както българско, така и чуждо гражданство. Основни техни застъпници бяха депутатите от БСП по очевидни политически причини. Към онзи момент обаче противоречията на тези разпоредби с международното право по правата на човека не бяха така очевидни каквито са днес.

Чл. 65, ал. 1 от Конституцията, както и няколко други конституционни и законови разпоредби доведоха да това, няколко месеца след ратифицирането от парламента през 2005 г. на Европейската конвенция за гражданството на Съвета на Европа (ЕКГ) България да заяви резерва, обявявайки, че няма да прилага член 17, т. 1 от конвенцията според която гражданите на държава, страна по конвенцията, притежаващи друго гражданство, трябва да имат на територията на тази държава, страна по конвенцията, в която пребивават, същите права и задължения като останалите граждани на тази държава, страна по конвенцията. Тази резерва се отнася както до забраната за кандидатиране на лица с двойно гражданство за народни представители, така и до други разпоредби на Конституцията и законодателството, гарантиращи права, които могат да бъдат упражнявани само от лица с едно, българско, гражданство.

Въпреки резервата на България към ЕКГ, днес всякакви законови ограничения в избирателните права, както тези, свързани с двойното гражданство, така и няколко други, са в очевидно противоречие с други действащи международни стандарти по правата на човека, а някои от тях вече доведоха до осъждания на България от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ).

Водещо в практиката на ЕСПЧ по въпроса за ограничаването на правото на чужди граждани да се кандидатират за народни представители е решението на Голямата камара по делото Тънасе срещу Молдова от 2010 г., по което жалбоподател е лице, което не е имало възможност да кандидатства за народен представител поради въведената със закон в Молдова забрана двойни граждани да се кандидатират за народни представители. Съдът обяви, че забраната противоречи на член 3 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), гарантиращ правото на свободни избори. Той прие, че по принцип налагането на подобна забрана може да преследва легитимна цел – осигуряване на лоялността на кандидата към държавата. Според него обаче лоялността към държавата не е абстрактна – тя е лоялност към конституцията, законите, институциите, нейната независимост и териториална цялост. Като такава тя обаче може и следва да бъде осигурена с други средства, каквито са приложими и към лицата, които нямат двойно гражданство. Забраната за кандидатиране на лица с двойно гражданство за народни представители е поради това непропорционална за постигането на тази легитимна цел. По Тънасе ЕСПЧ обръща особено внимание на обстоятелството, че в Молдова има значителен брой лица с двойно гражданство и че жалбоподателят би могъл да е легитимен представител на техния интерес като кандидат за народен представител.

Преди да постанови решението си по това дело Голямата камара прави преглед на европейските законодателства, съдържащи подобни забрани и установява, че е налице сравнително широк консенсус сред европейските държави по посока към предоставяне на равни права на лицата с двойно гражданство и тези само с едно гражданство да се кандидатират за народни представители. От всички страни членки на Съвета на Европа само четири, Молдова, България, Азербайджан и Литва, експлицитно забраняват на двойните граждани да бъдат избирани като народни представители (§ 87 от решението). При това две от тях, Азербайджан и Литва забраняват по принцип двойното гражданство, тоест, проблем с различното третиране при тях няма как да възникне. Във всички други страни, в които е признато двойното гражданство, двойните граждани имат право да се кандидатират за народни представители. Като се има предвид приликата между ситуацията в Молдова и в България е учудващо, че досега никой български гражданин не е осъдил България в Страсбург. Но, разбира се, това не е изключено да стане.

Предложението на групата народни представители за изменение на чл. 65, ал. 1 от Конституцията е и в някаква степен куриозно. То предвижда премахване на забраната за кандидатиране на лица с двойно гражданство за народни представители, по която никакъв международен орган, включително ЕСПЧ, досега не е установил нарушение от България на международна правна норма. Но в него са оставени да действат други две ограничения – бланкетната забрана за гласуване на изтърпяващите наказание лишаване от свобода и бланкетната забрана за гласуване на лицата, поставени под запрещение. И двете забрани са в нарушение на член 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ. Нещо повече, по отношение на забраната за гласуване на затворниците, които изтърпяват ефективни присъди лишаване от свобода, България е осъждана вече два пъти от Страсбургския съд – през 2016 г. по делото Кулински и Събев срещу България и съвсем наскоро, през юни 2021 г., по делото Димов и други срещу България. По тези дела ЕСПЧ прие, че бланкетната забрана, наложена по силата на закон и изключваща всички ефективно лишени от свобода от правото да гласуват, не е оправдана и е в нарушение на тяхното право на глас, произтичащо от член 3 от Протокол № 1. Тази група решения е вече пета година на усилено наблюдение за тяхното изпълнение от Комитета на министрите на Съвета на Европа. Досега българската държава не е направила нищо, за да измени Конституцията и съответните разпоредби в Изборния кодекс. През септември тази година Комитетът на министрите ще разглежда за пореден път тяхното изпълнение, а българското правителство не е в състояние да докладва нищо в тази връзка.

В разрез с изискванията на член 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ е и бланкетната забрана за гласуване на лицата, поставени под запрещение, която се съдържа в същия чл. 65, ал. 1 от Конституцията. Още през 2010 г. по делото Алойош Киш срещу Унгария ЕСПЧ прие, че „безразборното премахване на правото на глас, без индивидуална съдебна оценка и единствено въз основа на умствено увреждане, налагащо ограничено запрещение, не може да се счита за съвместимо с легитимните основания за ограничаване на правото на глас“. В това дело, в което забраната за гласуване на лица под запрещение в Унгария е установена със закон, както и в редица следващи дела със сходен предмет срещу няколко други държави, той установи нарушение на член 3 от Протокол № 1. През май 2017 г. ЕСПЧ комуникира жалбата срещу България на лице под ограничено запрещение по делото Маринов срещу България. В нея то се оплаква от невъзможност да гласува на парламентарните избори през март 2017 г. по силата на чл. 65, ал. 1 от Конституцията. Предвид подхода на ЕСПЧ по делото Алойош Киш и по другите сходни дела, осъждането на България за лишаване от правото да гласуват на всички лица под запрещение изглежда е единствено въпрос на време.

Трудно е да се прецени дали народните представители ще имат достатъчно време и желание да разгледат предложението за изменение на чл. 65, ал. 1 от Конституцията, направено от групата народни представители. Ако това стане, наред с тази, те трябва да изменят и останалите части от разпоредбата, с които се лишават от правото да гласуват изтърпяващите наказание лишаване от свобода и всички лица под запрещение.