БХК даде становище по проекта за изменения в Конституцията

На 13 септември 2023 г. Адв. Адела Качаунова, директорка на програмата за правна защита на Българския хелзинкски комитет, представи на членовете на Комисията по конституционни въпроси в 49-ото Народно събрание становище по законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията на Република България с вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.

В становището си адв. Качаунова критикува юридическата техника на внесениите предложения, някои аспекти на разделането на Висшия съдебен съвет на два отделни съвета, опитите да се засили ролята на министъра на правосъдието като вмешателство в съдебната власт, уредбата на мандатите на главния прокурор и на председателите на върховните съдилища, уредбата на конституционната жалба, произволните ограничения на легитимни и необходими правомощия на главния прокурор за сметка на липса на мерки върху други аспекти на реалното му влияние в съдебната система, както и редица недостатъци в сега действащата конституционна уредба на основните права на човека, които следва да се преодолеят.

Представяме пълния текст по-долу.

***

До
Членовете на Комисия по
конституционни въпроси в
49-ото Народно събрание

С Т А Н О В И Щ Е
по Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България № 49-354-01-83/28.07.2023 г. (ЗИДКРБ)

от
адв. Адела Качаунова
Директорка на програмата за
правна защита на
Българския хелзинкски комитет (БХК)

Уважаеми госпожи и господа Народни представители,

Представям и моля да приемете настоящото становище по Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.

Представеният ЗИДКРБ съдържа редица разпоредби относно безспорно нужната реформа в съдебната власт. Бележките на БХК са основно относно тази уредба. В допълнение, те засягат и няколко други, но не всички текстове от законопроекта.

1.    Разделянето на Висшия съдебен съвет на два отделни съвета – Висш съдебен и прокурорски (ВСС и ПС)

Разделянето на настоящия ВСС на два отделни съвета е положителна стъпка и е препоръчвана от Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) нееднократно. Новият ВСС съдържа крехко мнозинство на съдии, избирани пряко от съдии, което също е добра стъпка. Текстът на чл. 130, ал. 1 обаче не съдържа изричното уточнение, че съдиите могат да избират други съдии, а това се извежда чрез тълкуване от чл. 130, ал. 1 и ал. 2. Би било подходящо да се уточни в чл. 130, ал. 1, в частта „осем членове, избирани пряко от съдиите от различни нива на съдилищата“, че се избират осем съдии, избирани пряко от съдиите от различни нива и райони на съдилищата. Това ще гарантира яснотата на разпоредбата и плурализма на представителите на съдиите. Според Венецианската комисия е необходимо избираните съдии във ВСС да се различават по вид на дейността им, ниво, район на действие и по пол.

Съставът на ПС е балансиран с оглед намалената бройка на членовете, избирани пряко от прокурорите и следователите. Прави впечатление, обаче, че в ПС министърът на правосъдието не е член по право. Това капсулира ПС, в който водеща роля е отредена на главния прокурор, макар и при намалени негови правомощия в цялост.  Текстовете за ВСС и ПС се отличават с повторяемост и е видим уклонът на вносителите каквито разпоредби предлагат за ВСС, същите да бъдат приложими и за ПС.

Поради това обръщам внимание, че препоръките на Венецианската комисия за самоуправление се отнасят до съдиите, но не и до прокурорите, поне не в същата степен. Прокурорите следва да бъдат независими, за да могат да изпълняват обществената си функция по най-добър начин, но идеята за самоуправление, приложена и към ПС няма да доведе до положителни резултати и създаване на контрол и отчетност на главния прокурор. Затова е необходимо външна на системата фигура да участва, а и да ръководи по право заседанията на ПС. Тази външна фигура може да бъде министърът на правосъдието, който може да присъства на заседанията на съвета (чл. 130в, ал. 6).

ПС е натоварен с редица важни правомощия, сред които и избирането и освобождаването на главния прокурор. Същевременно е предвидено, че главният прокурор председателства заседанията на ПС, като не е предвидено изключение когато се гласува неговия избор или освобождаване друг да ръководи заседанията. В мнението на Венецианската комисия от 2020 г. по предложената нова конституция от ПП ГЕРБ – съвносител и на настоящия проект – изрично се посочва, че: „За разлика от съдиите прокурорите са често организирани в йерархична система, като нискостоящите прокурори са подчинени на горестоящите. Съществува риск, че като членове на прокурорския съвет, прокурорите биха гласували като блок, следвайки инструкции (формални или неформални) от техните началници. Прокурорски съвет, в който липсва истински независим компонент няма да ограничи правомощията на горестоящите прокурори и на главния прокурор конкретно“.

Относно изборните членове на ПС липсват някои важни ограничения. От една страна в ПС не бива да се избират политици или народни представители. Необходимо е да бъде допълнена разпоредбата на чл. 130в, ал. 2 в този смисъл. От друга страна е необходимо да бъде посочено, освен че изборните членове не могат да бъдат прокурори и следователи към момента на избора, също не могат и да са бивши такива. Това е изрично посочено в становище на Венецианската комисия от 2022 г., в което се обръща внимание и на предишни препоръки на комисията в този смисъл. Не личи тези повтарящи се препоръки да са взети предвид при изготвяне на настоящия проект.

Относно изборните членове и в двата съвета не е разписана процедура по издигане на кандидати, включително по кандидатиране по собствена инициатива, както и не е посочено кой може да издига такива кандидати или кой би могъл да се кандидатира. Необходимо е самата процедура по номинация и подбор на кандидатите да е разписана, за да се избегне издигането на хора с близки политически отношения с управляващата партия или коалиция. В тази връзка Венецианската комисия е предлагала например, предварителната селекция на обществената квота на съветите да се извършва от академичната общност или професионални организации на юристи. В настоящия проект е предвидено единствено, че представители на обществеността и на професионалните организации могат да дават становища за кандидатите и да наблюдават процеса, а това води до извода, че само народни представители могат да предлагат кандидати. Нещо повече – досегашният опит е показал повърхностния характер и формализма, с които въпросите и становищата на граждански организации се поставят и разглеждат в процедурата по избор на нови членове на ВСС, както и нищожната тежест, която им се придава.

Предвиденото квалифицирано мнозинство отговаря на идеята изборът да не се доминира от една политическа сила или коалиция, но същевременно липсват гаранции за преодоляване на невъзможността за постигане на квалифицирано мнозинство от 2/3. Процедурата по издигане и избиране на кандидати следва да се „отвори“ и да включва гаранции срещу политическа стагнация, независимо от която да се постигне избора. Това е изключително важно, за да не се допуска и след измененията в Конституцията ситуация като настоящата, в която редица органи и институции остават с членове с изтекли мандати, а избрани членове не биват назначавани изобщо. Конкретно за попълване на състава на ВСС и на ПС Венецианската комисия в редица свои становища е давала препоръката освен с квалифицирано мнозинство изборът да бъде провеждан и при други гаранции за действия в случай на трудности да се постигне нужното мнозинство. Възможен вариант е да се посочи кой извършва назначението/избора, след като Народното събрание не може да постигне нужното мнозинство.

2.    Роля на министъра на правосъдието в съдебната власт

В предлагания чл. 131 относно конкретните правомощия, т. 1 е ненужна, тъй като повтаря чл. 130б, ал. 2. Правомощията на министъра на правосъдието в т. 2 и 3 засягат независимостта на съдебната власт и не могат да бъдат подкрепени. Недопустимо е политическо лице, част от изпълнителната власт да прави предложения за освобождаване на съдии, както и да дава конкретни предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на прокурори и следователи. Тези правомощия наред с общото право на министъра на правосъдието да присъства на заседанията на ВСС създават предпоставки за накърняване на независимостта на съдийското самоуправление. Необходимо е да се предвиди, че министърът на правосъдието може да присъства при разглеждане на определени въпроси от ВСС, като при приемане на бюджета или при управлението на недвижимите имоти, но не във всички случаи да може да присъства на заседанията. Такива са и препоръките на Венецианската комисия, която изрично се противопоставя на разширената роля на министъра на правосъдието във ВСС.

Не важи същото за ролята на министъра на правосъдието в ПС.

Правомощието в чл. 131, т. 4 би могло да се разпише като се допълнят текстовете на чл. 130, ал. 1, т. 7, съответно чл. 131в, ал. 5, т. 8.

Управлението на недвижимите имоти на съдебната власт действително може да бъде част от длъжностната характеристика на министъра на правосъдието, като се предвидят съответни гаранции, които да съобразяват нуждите на различните сгради, обитавани от различни органи на съдебната власт. С оглед на прецизна законодателна техника, този текст отново може да бъде разписан в правомощията на съветите.

3.    Мандати на главния прокурор и на председателите на Върховния касационен и Върховния административен съд

Недоумение буди, от една страна, намаляването на мандата на главния прокурор и на председателите на върховните съдилища от 7 на 5 години, а от друга – въвеждането на възможността за втори пореден мандат. Така се постига ефект, че вместо да се намали общият мандат на главния прокурор, което се възприема като средство за намаляване на неговата неформална власт, мандатът му се увеличава на общо 10 години. Проблемът с ограничаване на властта на главния прокурор произтича от подозренията за политическа обвързаност и зависимост, която се гради включително и благодарение на дългия период на управление на досегашните главни прокурори. Дългият период на управление води до хипотетични задкулисни договорки, което поражда обществено недоверие към институцията и оправдава нуждата от отчетност на главния прокурор. Категорично не подкрепяме де факто увеличението на мандата на главния прокурор. Мандатът следва да бъде ограничен до 5 или дори по-малко години без възможност за втори мандат.

Няма основание за обвързването на мандатите на председателите на върховните съдилища с мандата на главния прокурор. Това е още едно място в предлагания ЗИДКРБ, в което прозира своеобразно приравняване на  съд и прокуратура и стремеж да се обвържат режимите относно двете институции. Това не се налага от прегледани добри практики и опит и не постига желаният ефект за повишаване на доверието в българското правосъдие. Съдът и прокуратурата имат различни роли и това трябва да бъде отразено и в режимите на тяхното управление.

4.    Конституционна жалба

Принципно подкрепяме въвеждане на правото на индивидуална конституционна жалба, но за да се постигне най-добрият резултат в това отношение е необходимо да се направи преглед на основните права, защитени от Конституцията и ако съществуват липси или разлики с Европейската конвенция за защита правата на човека (ЕКПЧ) или с други международни договори, по които България е страна, да се адресират. Така например в Конституцията не се съдържа изричен запис на правото на справедлив съдебен процес – член 6 от ЕКПЧ. Доколкото такова право не е изрично признато в Конституцията, гражданите няма да могат да се обърнат и към българския Конституционен съд за неговата защита.

За разлика от тази фундаментална липса в конституционния текст, вносителите предлагат допълнение в чл. 23. Образованието, науката и културата безспорно трябва да бъдат национални приоритети, но какво означава културно-историческото наследство да е национален приоритет подлежи на твърде широка интерпретация, която е недопустима в контекста на възхода на краен национализъм и антидемократичен политически шовинизъм през последните години. В досегашния текст на чл. 23 се казва, че „[държавата] се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство“, който е ясен текст, макар това задължение на държавата да не е непременно свързано със санкция, свидетелство за което са многобройните рушащи се и изоставени паметници на културата. Да се превърне културно-историческото наследство в национален приоритет надгражда идеята за неговото опазване и дава възможност за консервативно тълкуване на различни области от съвременния живот, които биха могли да не отговарят на културно-историческото наследство.

Въпросите от организационен характер за достъпа на гражданите до Конституционния съд следва да бъдат уредени в закон. Намираме делегацията в чл. 150, ал. 7 към правилника на Конституционния съд за неправилна и считаме, че трябва отпадне. Недопустимо е важни въпроси по условията и организацията да бъдат приемани в подзаконов акт. „Законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения“ – чл. 3, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Правилникът от своя страна е „нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност“ – чл. 7, ал. 1 от ЗНА. Делегация към правилник има само чл. 73 от Конституцията, но се отнася не до приложението на закон, а до дейността на Народното събрание. Считаме, че делегация към правилник е неправилна от правнотехническа гледна точка и нецелесъобразна, като дава възможност за бързо и непрозрачно изменение в правото на конституционна жалба на гражданите. Своеобразен филтър, от който се нуждае това право, за да може КС да продължи работа без затруднения от административен и организационен характер, както и обезпечаването на допълнителната натовареност на КС, следва да бъдат уредени в закон.

За да може въпросите по индивидуалното право на конституционна жалба да бъдат уредени в тяхната цялост е необходимо да бъде изменен текстът на чл. 149, ал. 2.

5.    Правомощия на главния прокурор и на прокуратурата

Въпреки че принципно приветстваме намаляването на правомощията на главния прокурор и изричния запис, че главният прокурор е административен ръководител на върховната прокуратура, в предлагания ЗИДКРБ липсва ясен отговор на основния обществен интерес в областта на съдебната реформа. С предложената редакция на чл. 126, ал. 2, но при запазване на чл. 138 и чл. 143 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) контролните правомощия и възможността на главния прокурор да отменя актове на долустоящи прокурори остават. По този начин не се постига ограничаване на широките правомощия на главния прокурор, а само привидност за това. Стои отворен въпросът дали ако ЗСВ не бъде съответно изменен главният прокурор ще може да упражнява своите контролни правомощия в досегашния им обем и дали ще продължава да може да отменя актове на долустоящи прокурори.

Запазването на чл. 127, т. 3 от Конституцията запазва и монопола на прокуратурата върху наказателното обвинение. На мнение сме, че съдът също притежава знанията да прецени дали са налице законен повод и достатъчно данни за образуване на досъдебно производство и възможността за това трябва да е предвидена на конституционно ниво.

Намираме, че участието на прокуратурата в граждански и административни дела действително следва да бъде ограничено, както е предложено в новия текст на чл. 127, т. 5. Освен да участва, прокуратурата следва да има и възможността и да образува такива дела. Остава и необходимостта прокуратурата да може да атакува незаконосъобразни актове, както е по сега действащата разпоредба на чл. 127, т. 5.

Проблемът с прекомерната власт на прокуратурата и в частност с властта на главния прокурор никога не е произтичал от възможността да оспорва незаконосъобразни актове, а от политическата обвързаност на главния прокурор, съмненията в неговата независимост и безпристрастност и неформалното му влияние и култура на подчинение в прокурорската институция. Гражданите нямат възможността да оспорват всякога незаконосъобразни актове, тъй като понятието за правен интерес се тълкува често стеснително от съдилищата – дори в ущърб на основни човешки права – и в много случаи делата приключват без произнасяне по същество, единствено с констатирана липса на правен интерес. Поради това следва да бъде оставена ролята на пазител на обществения интерес в прокуратурата, макар и в стеснен вид.

На следващо място, не подкрепяме ограничаване на възможността главния прокурор да сезира Конституционния съд (КС). Достъпът до КС следва да е максимално отворен от една страна. Макар последният главен прокурор Иван Гешев да даде многобройни примери за злоупотреба с това свое право и да се обърна с редица несъстоятелни питания до КС, вярваме, че това е изолиран случай и за главни прокурори ще бъдат избирани именно юристи с високи професионални и нравствени качества, които наред със съдилищата ще могат да извършват добра предварителна преценка за евентуална противоконституционност на нормативна разпоредба или за необходимостта от тълкуване на конституционна норма.

6.    Други

•    Въвеждане на забрана за дискриминация в чл. 6
Българската конституция съдържа забрана за неравно третиране от закона („Всички граждани са равни пред закона“, чл. 6, ал. 2, курсив – наш), но не и обща забрана за дискриминация, аналогична на тази в чл. 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС), в чл. 4 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). В чл. 6, ал. 2 вместо "никакви ограничения на правата" ще е по-добре да се каже „никакво по-неблагоприятно третиране на лице на основата на…“, като се добавят и други признаци – включително признака „сексуална ориентация“, което би било в съответствие с ХОПЕС.

Сегашната редакция на тази норма прави конституционната защита от дискриминация непълноценна и несъответна на възприетите международноправни стандарти. Такава защита вече близо 20 години се предоставя от закона и тя е добре утвърдена в съдебната практика. Следователно няма причина тя да не бъде утвърдена и укрепена както с възможността от конституционна защита, така и с възможността тези въпроси да бъдат разглеждани от КС.

•    Изменение в чл. 31 и гарантиране на правото на справедлив съдебен процес
Чл. 31 частично гарантира права, свързани с правото на справедлив съдебен процес, но съдържа смесица и от други права. В резултат правото на справедлив съдебен процес не е уредено като основно право на гражданите. Член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ) съдържа обща уредба на правото на справедлив съдебен процес както в граждански, така и в наказателен аспект и практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по този текст е обилна. За да може гражданите да получат дължимата им защита на национално ниво такъв общ текст е необходимо да фигурира и в българската Конституция.

На следващо място е необходимо е да се допълни или да се измени чл. 31, ал. 7. Погасяването по давност на наказателното преследване на изтезанието не е допустимо съгласно международноправните стандарти. Затова трябва да се предвиди, че наказателното преследване на престъплението изтезание (чл.144б от Наказателния кодекс) също не се погасява по давност. Това би изпълнило Рамково решение относно борбата с определени форми и прояви на расизъм и ксенофобия посредством наказателното право, както и е в съответствие с практиката на ЕСПЧ и препоръките на Комитета на ООН срещу изтезанията.

•    Членове 32 и 33
Тези текстове не съдържат ограничение на легитимните цели, въз основа на които може да има законова намеса в правото на личен живот и на жилище. Такива трябва да се въведат в съответствие с член 8 от ЕКПЧ.

•    Не са предложени изменения в чл. 42, ал. 1
Съществена липса в предлагания ЗИДКРБ е  на предложение за изменение в чл. 42, ал. 1 от Конституцията, забраняващ поставените под запрещение и изтърпяващите наказание лишаване от свобода да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа. Понастоящем срещу България са произнесени три решения на ЕСПЧ, с които е установено, че подобна забрана противоречи на чл. 3 от Протокол № 1 от Европейската конвенция за правата на човека (Конвенцията). Това са решенията по делата Кулински и Събев срещу България от 2016 г., Димов и други срещу България от 2021 г. и Анатолий Маринов срещу България от 2022 г. През ноември 2022 г. ЕСПЧ комуникира на българското правителство делото Тингаров и други срещу България, което също засяга правото на лишените от свобода да гласуват на парламентарни избори. В допълнение, към днешна дата на производство в ЕСПЧ са и няколко други жалби със същия предмет и е въпрос само на време те да бъдат комуникирани. Всички тези дела засягат няколко десетки лишени от свобода – жертви на нарушения, които или вече са осъдили България, или предстои да я осъдят поради действието на чл. 42, ал.1 от Конституцията.

Тъй като тази група дела засяга конституционната уредба, поради която се генерират множество нови жалби, Комитетът на министрите на Съвета на Европа разглежда тази група (групата „Кулински и Събев“) по усилената процедура за надзор над тяхното изпълнение. Това продължава без успех вече седма година. Ако генерирането на подобни осъдителни решения продължи, е възможно Комитетът на министрите да приеме междинна резолюция, а в перспектива също така и наказателна процедура срещу България.

По време на последния преглед на изпълнението на решенията от групата „Кулински и Събев“ през март 2023 г. Комитетът на министрите отбеляза, че в светлината на решението на Конституционния съд от 18 октомври 2022 г., според което чл. 42, ал. 1 не е възможно да се изтълкува по начин, съответстващ на Конвенцията, приемането на общи мерки изглежда изисква изменение на Конституцията. Комитетът отбелязва със съжаление, че досега не са предприети стъпки за подготовка на подобно изменение и настоятелно призова властите да предприемат незабавно необходимите стъпки за подготовка на необходимата конституционна реформа, за да се гарантира съвместима с Конвенцията уредба на правото на гласуване на лица под частично запрещение и изтърпяващите ефективни присъди лишаване от свобода.

•    Създаването на нов чл. 91б
Положителна е стъпката да се преодолее ситуацията с множеството изтекли мандати на изборни членове в различни органи и институции. Текстът на чл. 91б от една страна систематично може да бъде включен като точка в чл. 84, което би било по-прецизна юридическа техника. От друга страна понятието „регулаторни и контролни органи“ следва да бъде ясно относно кои конкретно органи се отнася. Въпреки този опит да се преодолее ситуацията от последните години на политическа несигурност и оттам стагнация в навременното провеждане на избори за различни органи и институции, намирам този текст за недостатъчен. Необходимо е да има разписани конкретни гаранции как се процедира когато не може да се постигне мнозинство за избор, за да не се допуска масовото нерегламентирано надскачане на мандатни длъжности, тъй като не може да бъде проведен избор. Зад тази невъзможност и постоянно отлагане прозират белезите на политически пазарлък, който следва да бъде ограничен и при ситуация, в която няма устойчиво парламентарно мнозинство и липсва една управляваща политическа сила.